2021年3月22日是第二十九届“世界水日”，3月22日至28日是第三十四届“中国水周”。

今年“世界水日”的主题为“珍惜水、爱护水”，我国纪念 2021年“世界水日”和“中国水周”活动的主题为“深入贯彻新发展理念，推进水资源集约安全利用”。《时事报告》本期形势政策大讲堂邀请全国节约用水办公室主要负责同志撰文，深入分析解读新时期我国节约用水形势与任务。让我们积极行动起来，不断增强节水意识，加强水资源保护，珍爱生命之源。

党的十九届五中全会提出全面提高资源利用效率，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，实施国家节水行动，深入学习领会党的十九届五中全会精神，贯彻落实党中央重大决策部署，要从全局和战略高度认识节水的重要意义，准确把握节水工作现状和形势，大力推动新时期节水工作开创新局面。

充分认识节约用水的重大意义

党中央、国务院高度重视节约用水工作。党的十八大以来，习近平总书记多次就节水工作发表重要讲话、作出重要指示并提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路， 要求从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置，强调节水意义重大，对历史、对民族功德无量。

节水是形成文明生产生活方式的基本需要。随着人类社会从低级向高级发展，不断迈向文明， 生产生活方式更加先进，制止资源浪费、提高资源利用效率是必然趋势。节水是文明社会、文明人的基本行为准则。节水水平、用水效率的高低则是地区、单位和个人文明程度的体现。节水贯穿经济社会发展全过程，涉及农业、工业、服务业等领域，涉及单位、家庭、个人等用水主体， 必须大力推动全社会节水，自觉增强节水意识， 规范用水行为，加快形成节水型生产生活方式， 营造全社会节水的良好风尚。

节水是破解复杂水问题的关键举措。水安全是涉及国家长治久安的大事。当前，我国水安全已全面亮起红灯，新老问题交织，特别是水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新问题日益突出。其中要害是水资源短缺，如果没有了水资源， 水生态和水环境都无从谈起。

节约用水是治水的关键环节，是解决问题的重要措施。必须通过节水抑制不合理的用水需求，从总量上减少水资源消耗 ；通过节水提升用水效率，控制水资源开发强度 ；通过节水减少废污水排放，减轻对水生态、水环境的损害，从根本上解决我国面临的复杂水问题，保障水安全。

节水是推进生态文明建设的有效途径。生态文明的鲜明特征是人与自然和谐共生，水是基础性自然资源和战略性经济资源，是生态环境的控制性要素，节约用水就是保护生态，保护水源就是保护家园。如果用水浪费、效率低下，必然导致过度开发，破坏水系循环，损害生态环境。必须从生态文明的高度认识节水的重要性，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，强化各领域全过程节水管理，大力推动工农业生产节水增效，扩大生态用水空间，为促进经济社会可持续发展，实现人与自然和谐共生提供有力支撑。

节水是推动高质量发展的必然要求。随着经济总量不断扩大，我国面临更大的资源要素制约和生态环境压力，经济发展不能再走大量消耗自然资源、依托低成本要素投入促进快速增长的老路，而是要走集约节约利用自然资源的高质量发展新路。

与高质量发展的要求相比，我国水资源供需矛盾仍然突出，水资源利用效率依然不高，水资源短缺瓶颈制约仍然明显。节水有利于转变用水方式，淘汰高耗水高排放高污染的落后生产方式和产能，促进调整经济结构和完善经济发展方式，倒逼产业转型升级、经济提质增效，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调，促进高质量发展。

准确把握节约用水现状和形势

（一）我国节水发展历程

回顾建国以来节水工作发展历程，可划分为四个阶段。

农业节水萌芽期（1949—1978年）。新中国成立时，国家贫穷落后。为尽快恢复生产，国家集中力量整修加固江河堤防、农田水利工程，开展了大规模的水利工程建设。而从普通百姓到地方政府，大多认为水是一种取之不尽用之不竭的资源，无限制地开发利用水资源，节水意识淡薄。随着农田灌溉面积不断扩大和用水需求持续增加，水资源供需平衡问题逐步出现，节约用水开始受到关注。1952年，周恩来同志提出经济合理用水。

1961年中央转批农业部、水利电力部《关于加强水利管理工作的十条意见》，围绕灌区管理提出节约用水。20世纪60年代初开始探索研究农业节水灌溉技术，一些灌区推行了沟灌、畦灌和计划配水等相对节水的灌溉模式。20世纪70年代初，一些地区对自流灌区土质渠道进行防渗衬砌。20世纪70年代中期，北方地区试验推行喷灌、滴灌等高效节水灌溉技术。

城市节水推进期（1978—1998年）。党的十一届三中全会后，我国进入改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期，水利重要地位和作用日益为全社会所认识。我国从20世纪70年代后期开始把厉行节约用水作为一项基本政策，1981年原国家经委、计委、城建三部门发布《关于加强节约用水管理的通知》，1984年国务院印发《关于大力开展城市节约用水的通知》，推动节约用水尤其是城市节水摆上政府重要议程。1988年1月第六届全国人大常委会第二十四次会议通过《中华人民共和国水法》，提出国家实行计划用水，厉行节约用水，各级人民政府应当加强对节约用水的管理，各单位应当采用节约用水的先进技术，将节约用水的规定提升到国家法律层面。20世纪90年代，全国开始推进节水型城市建设。这一时期，受工业缺水与水污染问题驱动，我国工业节水与循环利用也有了进展。

全面节水建设期（1998—2012年）。世纪之交，我国经济社会发生深刻变化，社会主义市场经济体制初步建立，经济发展方式加快转变。同时水资源条件变化明显，人与自然矛盾突出，水资源短缺和生态环境恶化形势日益严峻。这一时期，为应对区域性、系统性水问题，我国全面开展了节水型社会建设。1998年，党中央提出把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓，并在水利部设立全国节约用水办公室。2000年，党中央在关于制定国民经济和社会发展第10个五年计划建议中，首次提出“建设节水型社会”。2001年3月，水利部确定甘肃省张掖市为全国首个节水型社会建设试点。节约用水重要性不断提升，2002年新水法把节约用水放在突出位置，把建立节水型社会目标写入总则第八条，2004年中央人口资源环境工作座谈会强调“要把节水作为一项必须长期坚持的战略方针”，2011年中央一号文件把节水工作作为实行最严格水资源管理制度的重要内容等。

深度节水发展期（2012年以来）。党的十八大将“建设节水型社会”纳入生态文明建设战略部署，党的十八届三中全会强调，要“健全能源、水、土地节约集约使用制度”。2014年3月，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，将“节水优先”放在首要位置。这是节约用水从认识上实现的一次飞跃， 达到了前所未有的高度，具有里程碑意义。党的十九大报告提出实施国家节水行动， 标志着节约用水成为国家意志和重要战略。2018年党和国家机构改革中，水利部节约用水职能和机构得到突出强化。2019年4月，经中央全面深化改革委员会审议通过， 国家发展改革委、水利部印发实施《国家节水行动方案》。2020年8月中共中央政治局召开会议，审议《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，强调全面实施深度节水控水行动。2020年11月， 党的十九届五中全会再次强调实施国家节水行动，推动绿色发展，建设人与自然和谐共生的现代化。

（二）我国节约用水现状水平

十三五”时期，我国深入贯彻落实“节水优先”方针，实行水资源消耗总量和强度控制， 节水基础设施和监管能力持续提升，节水政策、技术、制度、机制创新持续加强，全社会节水意识持续提高，节水型社会建设取得了新进展，圆满完成“十三五”规划确定的主要目标和任务。用水效率总体达到世界平均水平。2019年， 我国万元 GDP 用水量为60.8立方米，与2015年相比下降23.7% ；万元工业增加值用水量为38.4立方米，与2015年相比下降26.9% ；农田灌溉水有效利用系数达到0.559，与2015年相比升高0.023。经比较分析，我国用水效率总体水平与世界平均水平大致相当，主要节水指标排在60个掌握数据国家中的30名左右。

个别地区达到国际先进水平。2019年，北京、天津、上海万元 GDP 用水量分别为11.8立方米、 20.2立方米、26.4立方米，达到或接近以色列、比利时、日本等先进国家水平。北京、天津、山东万元工业增加值用水量分别为7.8立方米、12.5立方米、13.9立方米，达到韩国、日本、澳大利亚等先进国家水平。北京、天津、上海农田灌溉水有效利用系数分别为0.747、0.738、0.714，达到美国、 澳大利亚等先进国家水平。

全国用水总量有效控制。近年来，我国用水总量基本平稳，总体维持在6100亿立方米左右， 北方部分省份用水量零增长，南方丰水省份用水量也进入微增长阶段。2019年，我国 GDP 以不变价计较2002年增长3.4倍，粮食增产45%，但用水总量仅增加9.5%。微量的用水增长，保障了社会经济的高质量发展和用水安全。

全国用水结构逐渐调整。2013年以来，我国生活用水呈持续增加态势，工业用水从总体增加转为逐渐趋稳，近年略有下降，农业用水受气候和实际灌溉面积的影响上下波动，占用水总量比例有所减少。2019年，全国用水总量6021.2亿立方米， 较2018年增加5.7亿立方米。工业用水量减少44.1亿立方米，占比降低0.8% ；农业用水量减少10.9亿立方米， 占比降低0.2% ；生活用水量增加11.9亿立方米，占比提高0.2% ；人工生态环境补水增加 48.8亿立方米，占比提高0.8%。

（三）我国节水面临主要问题

尽管我国节水成效显著，但与我国水安全形势需求、生态文明建设和经济社会高质量发展要求相比，节水不充分、不均衡、不可持续等问题仍较为突出。

节水不充分，与国际先进水平相比还有较大差距。2019年，我国万元 GDP 用水量为60.8立方米，明显高于掌握数据的欧洲国家平均万元 GDP 用水量25.2立方米和北美国家平均万元 GDP 用水量48.3立方米的水平。全国农田灌溉水有效利用系数为0.559， 与世界先进水平0.7～0.8的有效利用系数相比有较大差距，高效节水灌溉率仅为约25%。

全国万元工业增加值（当年价）用水量为38.4立方米，约为高收入国家平均水平的1.3倍，工业用水重复利用率为89.9％，仅相当于发达国家21世纪初水平。城市公共供水管网漏损率为10.6%，这一数据在日本东京、德国和澳大利亚堪培拉分别为3.1%、4.9% 和5%。城乡节水器具普及率较低。非常规水源利用仅占总用水量的1.8%，再生水利用率为16.0%，远低于以色列90% 的再生水利用率。

节水不均衡，区域间节水水平差异大。受自然资源条件和经济发展水平等因素影响，我国不同省区市之间用水效率水平很不平衡。从2019年全国统计数据看，人均综合用水量方面，最高省份为2346立方米，最低省份为182立方米，两地相差约13倍。万元国内生产总值用水量方面，最高省份为432.2立方米，最低省份为11.8立方米，两地相差约37倍。耕地实际灌溉亩均用水量方面， 最高省份为907立方米，最低省份为157立方米， 两地相差约6倍。万元工业增加值用水量方面，最高省份为113.9立方米，最低省份为7.8立方米，两地相差约15倍。我国北方一些地区产业布局与水资源承载能力也不相适配，如干旱少雨的西北地区能源基地建设用水与农业和生态用水竞争矛盾突出等。

节水不持续，工程短板与行业监管问题仍然突出。目前，一些地方的节水措施尚未形成真正的节水能力，工程建设标准低、设计不规范、重建轻管等问题突出。有的用水主体缺乏节水动力，水价长期偏低，现行居民用水阶梯水价和非居民用水超定额累进加价制度偏于宽松，节水还缺少投融资、税收优惠等政策支持。节水法规标准刚性不足，节约用水条例立法进程缓慢，强制性节水标准定额缺乏，节水计量监测不足，节水统计制度还不完善。节水技术创新还不强， 成果转化率还不高， 尚未形成产学研技术创新体系和良性发展链条。节水意识不够强，多数人缺少水危机感，社会各界未充分认识节水的重要性，节约用水公众参与还有不足。

 大力推动节水工作开创新局面

党的十九届五中全会强调实施国家节水行动，明确了“十四五”乃至今后一个时期节约用水的战略任务。站在新的历史起点上，我们必须深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，悟深悟透节水有关决策部署，深入贯彻新发展理念，全面落实“节水优先”方针，大力实施国家节水行动，以节约用水扩大发展空间，建设人与自然和谐共生的现代化。

实施国家节水六大重点行动。坚持抓重点领域、重点地区、重点用水户，以强化节水指标刚性约束为重点落实总量强度双控，以灌区现代化改造和推广高效节水灌溉为重点狠抓农业节水增效，以引导企业实施节水改造和提高水重复利用率为重点推动工业节水减排，以降低管网漏损和开展节水型公共机构建设为重点实施城镇节水降损，以超采地区地下水压采和加强非常规水源利用为重点推动重点地区节水开源，以加快节水技术研发推广为重点突出科技创新引领。

推动各阶段目标指标实现。新时期节水工作的主要目标是：初步考虑到2025年，全国用水总量控制在6700亿立方米以内，万元国内生产总值用水量较2020年下降16%，万元工业增加值用水量较2020 年下降16%，农田灌溉水有效利用达到0.57以上，城市公共供水管网漏损率控制在10% 以内，非常规水源利用量超过150亿立方米，节水政策法规、市场机制、标准体系趋于完善，用水方式向节约集约转变稳步推进，节约用水基础设施短板和监管能力弱项明显改善，水资源利用效率和效益大幅提高，节水型社会建设取得明显成效。下一步需督导各地进一步加强领导、落实责任，推动完成各阶段节水主要约束性指标和目标实现。

深化节水体制机制改革。坚持政策制度和市场机制两手发力，加快节约用水条例立法进程，持续健全完善节水体制机制，同时发挥节水制度政策科技重要支点和杠杆作用，全面建成国家用水定额体系，完善合同节水政策措施，加大水价改革力度，扩大第三方节水科技产业市场，撬动全社会参与节水建设。

强化节水监督管理考核。通过开展地方落实国家节水行动情况的督导检查，完善水资源总量强度双控办法，推进建立节水目标责任制， 完善节水考核机制，推进将节水作为约束性指标纳入政绩考核，深入落实节水评价制度，瞄准用水大户运用现代化技术手段加强监控，畅通渠道保障公众参与节水监督。

全面建设节水型社会。深入推进农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损，采取综合措施加强节水社会管理，加强节约用水基础建设， 全面提高水资源利用效率，突出抓好重点地区深度节水控水，立好节水标杆发挥引领作用，深入开展县域节水达标和节水载体建设。

加强节水宣传教育。创新方式方法，鼓励社会公众和各类机构积极参与节水，组织开展全国节约用水知识大赛，举办中国节水论坛，举办全民节水科普活动宣传普及节水知识和方法， 激发公众节水内生动力，增强全社会节水意识， 推动全社会规范节约用水行为，唤起全社会力量节约用水，促进形成节水型生产生活方式。

延伸阅读：关于节水的重要概念

什么是节水？国内外对节水的界定存在差异，有的强调用水主体的节约用水，有的强调取供用耗排回等全过程、各环节中水的节约与保护。这是对节水的狭义定义和广义定义。节水，即在满足经济社会可持续发展的前提下，采取法律、行政、技术、经济、工程等综合措施， 减少取水和用水过程中的水量消耗和损失，提高水的利用效率和效益，科学开发、高效利用和有效保护水资源的行为。

什么是节水优先？节水优先，就是要把节水作为水资源开发、利用、保护、配置、调度的前提条件。在治水理论和实践中，观念、意识、措施等各方面，开发利用、治理配置、节约保护等各环节，经济社会发展各领域，生产、生活、生态用水全过程，城镇、乡村、家庭等各用水户，都应该把节约用水放在前面。

什么是水资源节约集约利用？水资源节约指的是用水量的减少，对应水量指标；水资源集约指的是通过优化组合水的要素，提高综合效率，对应定额指标。从两者相互联系看，强调节约，控制总量，能促进水资源利用效率提高，达到集约的效果；强调集约，能提高水资源利用效益，减少水资源浪费，实现节约的目的。综合来看，水资源节约集约利用可理解为通过用水总量控制和定额管理等手段，以规模化运营模式为依托，改变水资源粗放利用方式，抑制不合理用水需求，通过水与其他生产要素的组合，大幅提高水资源利用效率和效益。

关于深度节水控水？区别于传统节水，深度节水既抓节水，又抓控水，即围绕农业、工业、城镇生活用水重点领域，在常规节水控水基础上，对标国内外领先水平，采取更加先进、更加严格、更高标准的措施，最大限度深挖各领域、全过程节水潜力，全面实施水资源消耗总量和强度控制，提高输配水和用水环节效率，实现水资源节约集约利用的最大效果。

什么是节水产业？节水产业目前没有明确的概念。结合节能环保等相近领域产业的表述，节水产业可理解为在国民经济结构中以节水降耗为目的所进行的技术开发、产品生产、商业流通、信息服务、工程建设等活动的总称。节水产业涉及节水技术装备、节水产品和节水服务等，贯穿到工业、农业和服务业中，又以一定形式促进工业、农业和服务业的发展。（来源：《时事报告》）